穗府办函〔2019〕126号《广州市人民政府办公厅关于加强养老服务设施建设、提高养老服务水平、努力打造大城市养老“广州范本”政治协商建议案研究办理情况的函》

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穗府办函〔2019〕126号


广州市人民政府办公厅关于加强养老服务设施建设、提高养老服务水平、努力打造大城市养老“广州范本”政治协商建议案研究办理情况的函


市政协办公厅:


市政协十三届三十一次主席会议审议通过的《广州市政协主席会议关于加强养老服务设施建设 提高养老服务水平 努力打造大城市养老“广州范本”的建议案》(穗协建〔2019〕3号)收悉。市政府高度重视,积极组织市民政局牵头会同市发展改革委、教育局、人力资源社会保障局等部门认真研究办理。经市人民政府同意,现将有关办理情况函复如下:


按照市委、市政府的统一部署,我市积极应对老龄化趋势,通过全面放开养老服务市场、深化养老服务改革,养老服务品牌化、连锁化、规模化、专业化发展态势日益明显,全覆盖、多层次、多支撑、多主体的养老服务格局基本形成,“一床难求”现象从总量上基本解决,供给结构性矛盾得到极大改善。近年来,我市中央财政支持居家和社区养老服务改革试点绩效考核被评为优秀,3个经验做法被省委深改组复制推广,“转变政府职能创新资源配置 着力推动养老服务业高质量发展”入选国家发展改革委10个典型案例,“广州市建立‘长者饭堂’提升社区居家养老服务水平”被中央改革办刊发推广,列入审计署工作组对广东省2018年第二季度贯彻落实国家重大政策措施情况跟踪审计报告5个正面典型,以及全省全面深化改革工作会议10个改革典型案例,受到省委主要领导充分肯定,被省委深改组、省民政厅在全省推广。人民日报头版、央视新闻联播、新华社等中央、省、市新闻媒体持续报道我市养老服务工作成效。


一、坚持高位推动,织密政策保障体系


市委、市政府始终把养老服务作为重大民生工程优先发展,连续9年将养老服务列入民生实事,纳入城市总体规划、市委全会报告、政府工作报告,与全市中心工作一同部署推进。市委、市政府主要领导2018年下半年以来30余次对养老服务工作作出指示批示,要求系统解决我市结构性“一床难求”问题,完善“9064”养老服务体系。市政府常务会议决定将养老服务政策落实情况纳入政府年度专项绩效考核,设立由市长担任总召集人的市社会保障(养老服务业综合改革试点)工作联席会议,分管市领导定期召开重点养老服务工作现场会,强力推动养老服务工作开展。出台《广州市人民政府关于加快养老服务业综合改革的实施意见》(穗府〔2015〕27号)、《广州市人民政府办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的通知》(穗府办规〔2019〕2号)等60多份政策文件,其中2019年制定、修订11份政策文件,完善养老服务供给、服务保障、服务评估、服务监管等养老服务综合改革政策体系,强化政策制度保障,积极探索“大城市大养老”服务模式。


二、加强设施建设,深化供给侧结构性改革


多措并举、多向发力,有效化解养老服务供需矛盾。截至2019年9月底,我市各类社会养老服务主体数量突破4400个,养老机构达到199家,各类养老服务床位6.7万张,其中社会力量运营的养老服务床位占比超过70%,每千名老年人拥有养老床位数持续达到40张。


(一)密集投放公办养老机构床位。集中力量推动市、区两级公办养老机构“1+5”新建、“1+6”扩建项目建设,夯实兜底保障基础。截至2019年9月底,市第二老人院一期及海珠、天河、白云、黄埔、番禺、南沙、增城区等9个项目5185张床位已相继投入使用,后续还将建成4621张床位。市第二老人院一期、二期,市老人院扩建一期,市老年病康复医院一期、二期等养老项目,计划总投资达到21.78亿元,其中市统筹资金安排解决16.3亿元。与此同时,积极向国家申报城企联动普惠养老项目,争取中央财政资金支持我市养老项目建设,首期争取中央财政资金400万元支持华润东山养老院项目。


(二)多元探索建设新型养老设施。一是制定《关于加强社区嵌入式养老机构建设的实施方案》,通过明确功能定位、设置要求、实施步骤和扶持政策,在全市范围内推进建设30间具备全托、日托、上门服务功能的社区嵌入式养老机构,为系统破解“大城市大养老”服务工作“难点”“痛点”“堵点”开辟了新路径。目前,已建成社区嵌入式养老机构11家,在建19家。今年新备案的养老机构绝大多数为社区嵌入式养老机构,涉及床位2328张。二是开展家庭养老床位试点工作,在越秀、海珠、荔湾三大中心城区率先试点推出家庭养老床位服务。床位经验收合格的,按照每张床位3000元的标准给予一次性建床补贴,并给予每人每月150、250元的护理补贴。三是印发实施《广州市民政局 广州市财政局关于调整经营性民办养老机构护理补贴有关事项的通知》(穗民规字〔2019〕6号),在全国率先给予经营性民办养老机构和公益性民办养老机构同等护理补贴(运营资助),进一步激发社会力量举办养老机构积极性。


(三)全面拓展社区居家养老服务。一是开展“3+X”试点,满足老年人最迫切的需求。统筹推进中央财政支持居家和社区养老服务改革试点和我市助餐配餐、医养结合、生活照料“3+X”创新试点。长者饭堂覆盖全市街镇、村居,融入医疗护理、健康宣教、营养指导等服务,使长者饭堂成为老年人健康养老、休闲社交的共同家园,满意率超过90%。支持社会力量举办护理站,择优遴选确定70个试点单位,以护理站为切入口推进社区医养结合。制定促进“家政+养老”融合发展实施方案,174个街(镇)开展家政养老服务。二是完善服务网络,打造“10分钟社区居家养老服务圈”。统筹整合日间托老中心、老年人活动站点等场地设施和资源,搭建“区综合体—街镇综合体—村居活动站点”3级实体服务平台。制定实施《广州市支持社会力量参与社区居家养老服务试行办法》,开创性给予创办支持、运营支持、医养结合支持、人才支持和星级评定补贴。目前全市共有11个区级、170个街镇级居家养老综合服务平台,1460个星光老年之家、1144个农村老年人活动站点,全市社区养老服务设施覆盖率100%,形成覆盖城乡、布局合理、功能多样的社区养老服务设施网络。三是强化兜底保障,确保人人享有基本养老服务。采取建立“关爱地图”、建立定期巡访和主动服务机制等十条措施,加强独居、空巢、失能等老年人关爱服务体系。全市超过54.2万名老年人直接享受社区居家养老服务,占老年人口的26.58%。


三、优化布局规划,逐步推动落实公建配套


(一)完善设施布局规划。为进一步解决养老服务机构用地瓶颈问题,在《广州市养老服务机构设施布局规划(2013—2020年)》基础上,着力制定《广州市养老服务机构设施布局规划修编(2019—2025年)》,选址地块和用地面积分别从53处、144.42公顷扩增至99处和217公顷,目前市政府正在审定。总体规划层面,《广州市国土空间总体规划(2018—2035年)》(在编)提出构建“9064”全覆盖、多层次、多支撑、多主体的常住人口养老服务体系。按照规划,主城区重点发展社区嵌入式养老机构,完善社区长者饭堂、日间照料中心等设施网络。此外,每年将符合条件的社会福利设施用地纳入全市年度建设用地供应计划,优先安排供地。


(二)开展公建配套摸查督查工作。全面摸查公建配套养老服务设施和可用于养老服务的闲置社会资源,初步形成全市性数据台账。有序开展养老服务设施规划情况督查检查,重点清查整改规划未编制、新建住宅小区与配套养老服务设施“四同步”(同步规划、同步建设、同步验收、同步交付)未落实、社区养老服务设施未达标和已建成养老服务设施未移交、未有效利用等问题。城市更新、新建小区按照4.5床/千人的标准配套建设养老服务设施。


(三)打通利用既有房屋举办养老机构规划障碍。对于既有房屋的简化活化改造,在不变更房屋权属登记中房屋用途,不增加建筑面积、建筑总高度、建筑层数,不涉及修改外立面和建筑结构的,无需规划许可;若因正常运行的需临时加建、改建、扩建的项目,在符合相关规范的情况下,可按临时建设工程规划许可手续办理。目前我市58.4%的床位分布在中心片区,较好地满足了老年人在中心城区就近养老的愿望。


  四、全面放开养老服务市场,提升养老服务质量


(一)放宽准入门槛,加大扶持力度。取消养老机构设立许可,实施备案管理,加大民办养老机构政策扶持,累计投入5.3亿元,对养老机构给予新增床位、护理补贴、等级评定、医养结合、机构延伸服务等五项资助补贴,落实经营性与公益性养老机构,本地、外地和境外投资者享受同等待遇。对社会力量运营居家养老服务设施给予运营经费和服务项目补助,对社会力量直接参与社区居家养老服务给予资助。连续四年每年投入1000万元开展为老服务公益创投,资助培育263个创新性为老服务项目。2017、2018年市本级福彩公益金用于养老服务的比例分别达到64.19%和72%。


(二)提升服务质量,深化医养结合。一是持续开展养老院服务质量建设专项行动,加强养老机构标准化建设,三星级以上养老机构占全省1/3,五星级以上养老机构占全省的45%。养老机构医养结合服务覆盖率达91%,其中养老机构内设医疗机构52家,支持养老机构内设医疗机构优先纳入医保协议定点。护理型床位占比55%,提前实现民政部确定的2020年护理型养老床位占比不低于30%的目标。二是完善养老护理服务体系。积极推进社区护理站试点项目,我市护理站从2017年的1家上升至80多家(其中70家为试点单位)。长期护理保险制度试点覆盖780.76万职工医保参保人员,遴选确定97家定点服务机构,人均月支付达到2454.8元,符合条件的长期护理费用基金支付率为81.26%,总体支付率为70.92%,待遇水平位居全国前列。在全国率先实施高龄重度失能老年人照护商业保险,采用风险共担的商业保险模式为符合条件的高龄重度失能老人提供基本生活照料服务和医疗护理服务项目待遇,每人每月最高支付500元,实现了全市80周岁及以上参加医疗保险的重度失能人员照护保险全覆盖。三是建立全市统一的照顾需求等级评定制度,设立养老管理员,由养老管理员根据评估结果制定服务方案,精准匹配供需。


(三)强化科技引领,推进智慧养老。上线运营市为老服务综合信息管理平台和市居家养老综合服务信息平台,在全市长者饭堂运行助餐配餐服务平台和居家养老上门服务APP,实现“线上申请—审批审核—确定资助—实时记录—刷卡结算”的闭环管理,补贴档次、消费明细、老年人档案等数据实现市、区、街镇、服务机构四级同步共享。大力推进智慧健康养老试点项目,确定荔湾区东澈街等11个街道为项目试点单位,通过建设社区智慧健康养老综合服务管理平台,整合公共服务资源和社会服务资源,形成社区居家养老关爱与服务完整互动的系统平台。


(四)搭建交流平台,培育市场主体。一是成功举办中国国际老龄产业博览会、广州博览会老年健康产业展、广州市养老服务供需对接交流活动,签署穗法养老服务合作备忘录,设立香港独资、中法、中日合资合作养老机构各1间。二是推动社会化、品牌化建设。目前,全市73%的养老床位、85.5%的居家养老服务综合体、91.6%的长者饭堂由社会力量提供,涌现出越秀养老、万颐养老、美好家园、谷丰养老等一批立足广州、辐射全国的品牌养老服务机构,泰康人寿粤园等一批大型养老机构相继投入运营,推动社会力量成为我市提供养老服务主体。三是切实执行《广州市特殊困难老年人入住养老机构资助办法》,明确公办养老机构床位较少、难以满足特殊困难老年人入住养老机构需求的区,可以采取向定点民办养老机构购买服务的方法予以解决。


五、强化队伍建设,构建专业人才体系


(一)采取十项措施,加强人才队伍建设。通过学费减免、免费培训、技能晋升培训补贴、就业补贴、艰苦岗位补贴等十项措施,持续促进养老服务人才队伍建设。全市养老服务从业人员1万多人,其中大专以上学历超过1500人,取消资格证书前持证护理员达到70%,其中高级护理员超过630人。2018年首年享受就业和岗位补贴999人,发放补贴1017万元,23名养老护理员通过特殊艰苦行业入户政策直接入户广州。委托第三方机构编写养老护理人员培训考核教材,加强养老护理人员培训,为机构护理、社区居家养老服务和长期护理服务提供人才支撑。


(二)加强技能教育,开设养老服务专业课程。积极支持指导各高等院校和中职学校开设老年服务相关专业。目前全市有6所市属职业院校和2所中职学校开设养老服务相关社会工作专业,其中,广州大学、广州番禺职业技术学院、广州科技贸易职业学院、广州城市职业学院、广州大学市政技术学院等5所院校开设有社会工作专业,广州卫生职业技术学院开设有老年服务与管理专业,广州市医药学校开设营养与保健专业,广州市增城区卫生职业技术学校开设护理专业,为我市老年服务相关行业培养了大批技能型专业技术人才。广州市轻工技师学院开设的“老年服务与健康管理专业”,成为省、市重点专业和特色专业。


此外,鼓励符合条件的执业医师到养老机构、社区老年照料机构内设的医疗机构多点执业,提升医养结合服务标准和水平。截至2018年底,全市办理护士区域性注册服务94682人次、多机构执业医师10828人次(包括护理院、养老院医务室、康复机构等接续性医疗机构)。


六、存在问题


(一)用地瓶颈待突破。养老设施布局规划选址地块难以实际利用,社会力量利用自有地块举办养老机构操作难度大。国有资产保值增值、出租年限的严格限定在一定程度上影响养老机构长足发展。


(二)区域发展不平衡。各区发展不平衡,社区居家养老服务参差不齐,农村养老服务供给总量、供给质量明显落后于城区。


(三)服务供给不充分。社区嵌入式机构、护理型床位、自有产权机构少,供不应求与床位闲置并存,养老机构服务供给与需求对接不够到位。医养结合和“家政+养老”融合不够紧密,临终关怀、认知症照护、生活照料等专业服务供给有待全面拓展。


七、下一步工作计划


下一步,我们将坚持以人民为中心,聚焦群众关切,全面放开养老服务市场,大力促进养老产业发展,着力破解养老服务工作中的“难点”“痛点”“堵点”问题,深化养老服务改革,突出特色、典型引路、推广复制、总结提升,探索打造具有广州特色、走在全国前列的“大城市大养老”模式。


(一)破解养老机构设施用地瓶颈。一是推动实施《广州市养老服务机构设施布局规划修编(2019—2025年)》,优化布局,增加中心城区养老设施用地。公有房产和国有企业物业优先、优惠用于养老服务。二是强化公建配套落实,新建城区和住宅区以每百户不低于20平方米的标准配套建设养老设施,同步无偿移交街镇使用。旧城区和已建住宅区养老设施未达到规划要求和建设标准的,按照每百户不低于15平方米的标准,通过新建、改建、购置、置换、租赁等方式进行配置。三是加强市、区规划和自然资源、住房城乡建设、财政、国资等部门协调联动,合力解决养老设施场地用地、公建配套、公有房产等问题。


(二)扩大优质服务有效供给。一是加强养老机构建设管理。2019年推动建设30间以上社区嵌入式养老机构。优化养老床位供给结构,提高对失能失智老年人的照护能力。出台公建民营养老机构工作指引,完善公办养老机构分类收费和正常调整机制。二是深化社区居家养老服务。扶持专业化、品牌化、连锁化的居家养老服务机构,完善社区养老服务设施功能,大力拓展日间照料服务,开展家庭养老床位试点,深化独居等特殊群体老年人关爱服务体系。三是补齐农村养老服务短板。全面建立农村留守老年人信息台账和定期巡访制度,支持邻里互助、“时间银行”模式探索,推动农村养老服务提质增效。


(三)促进养老服务健康发展。一是制定广州市养老服务地方性法规,出台系列政策,加强制度保障。二是探索全面推进长护险,试行高龄照护险,强化医保、长护险对医养结合的支持。三是健全养老服务人才培养培训体系,建立与待遇挂钩的养老护理人员职业水平评价体系,畅通人才晋升通道。四是实施“互联网+养老”行动,完善市居家养老和为老服务综合信息平台功能,探索广州“随约养老”服务。


(四)擦亮广州养老服务招牌。一是制定《广州市助餐配餐服务管理办法》和服务规范,推进长者饭堂标准化、特色化建设,融入医疗护理、健康宣教、营养指导等服务。推动高校、企事业单位等餐厅向老年人开放,实现为重度残疾人助餐服务全覆盖。二是推动养老服务机构医养结合全覆盖。推进护理站试点,推动家庭病床建设,推行医院、养老院双向转诊、“双向离院”。筹建市老年医院。实施失能老年人康复辅具共享租赁计划。三是推动“家政+养老”融合发展,培育员工制家政养老企业,建立健全“护理员+家政员”服务队伍,推动“家政+养老”服务全覆盖。


(五)优化养老服务业营商环境。一是推进穗法跨境养老服务试点,推进粤港澳大湾区养老服务合作,鼓励和支持境内外企业在广州设立养老服务机构。二是培育发展专业化养老服务企业,支持老年金融、旅游、康养、产品用品等产业业态发展。三是支持养老服务机构规模化、连锁化、品牌化运营,打造一批具有影响力和竞争力的养老服务品牌。四是扶持养老服务专业社会组织发展,加大社会组织公益创投对医养结合、家政养老、认知症障碍照护等优质项目的扶持力度。


(六)全面提升养老服务质量。一是持续实施养老院服务质量建设专项行动,全面解决消防等历史遗留问题,持续推动养老机构参与星级评定。二是建立健全以“信用+监管”为核心的监管机制、失信联合惩戒机制和“双随机、一公开”工作机制,加强监督管理。三是构建养老服务标准化体系和质量评价体系,打造养老服务“广州标准”。四是建立健全养老服务机构分类管理和评估制度,完善老年人照顾需求评估机制,提供精准养老服务。




广州市人民政府办公厅


2019年10月31日




(联系人:郑俊荣、熊格,联系电话:83179399、83123565)




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